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制度內涵更加清晰監管責任更加明確
——進一步強化招投標風險控制(上篇)
2012-09-10 16:09:00     

  章 輝

  《中華人民共和國招標投標法》自2000年1月1日起施行以來,對于規范招標投標活動,促進公平競爭,保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權益,發揮了重要作用。但在實踐中,由于《招標投標法》部分條款不夠明確,或者存在對某些招標投標行為約束條款的缺失,導致招標投標風險時有發生,極大降低了《招標投標法》的施行效果。在認真總結《招標投標法》實施經驗的基礎上,針對招標投標風險發生的新情況、新特點,出臺并于2012年2月1日起施行的《中華人民共和國招標投標法實施條例》,將有助于進一步規范招標投標行為,達到強化招標投標風險控制的效果。

  從《條例》有助于強化招標投標中制度風險的控制來看,招標投標中制度風險是指招標投標活動所依存的制度環境欠優,從而為招標投標活動偏離正常軌道提供路徑,并最終給招標投標項目帶來損失。因此,招標投標中制度風險的控制就是要通過優化制度環境、細化制度實施辦法,盡可能保障招標投標活動的全過程均在明確的制度約束框架內運行。《條例》的施行,將有助于在以下3個方面強化招標投標中制度風險的控制。

  招標投標制度內涵更加清晰

  招標投標制度內涵是否清晰,關系到招標投標活動中能否準確適用《招標投標法》的問題。以工程建設項目的內涵界定為例,《條例》在以下兩個方面進行了更加清晰的界定:

  一是關于工程建設項目的范圍。《招標投標法》指出,工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購。《條例》則進一步規定,工程建設項目是指工程以及與工程建設有關的貨物、服務。可見,《條例》進一步界定的工程建設項目范圍,實際上包括3個組成部分:即建設工程、與工程建設有關的貨物以及與工程建設有關的服務。

  二是關于工程建設項目的具體構成。《條例》對《招標投標法》中關于工程建設項目具體構成內涵的進一步清晰體現在:其一,將《招標投標法》中工程建設項目包括的勘察、設計和監理歸為“與工程建設有關的服務”;其二,將與工程建設有關的重要設備、材料等歸為“與工程建設有關的貨物”;其三,將《招標投標法》中工程建設項目中施工的范圍,界定為“建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等”。

  工程建設項目內涵的清晰界定,將會避免工程建設項目招標投標中部分內容在法律面前“無所適從”的尷尬境地。比如,政府采購工程招標投標項目,依據《政府采購法》第四條的規定,政府采購工程招標投標適用《招標投標法》,但對于政府采購工程招標投標中涉及的貨物和服務,到底是適用《招標投標法》還是《政府采購法》。現在,由于《條例》的施行,這一“無所適從”的尷尬境地得以解決。

  招標投標活動規則更加完善

  規范招標投標活動,離不開完善的規則。《招標投標法》雖然在很多方面對招標投標活動進行了規范,但由于大多是原則性規定,或者存在遺漏,從而使《招標投標法》的立法效果受到影響。《條例》的施行,將在以下4個方面進一步完善招標投標活動規則:

  一是招標項目審批、審核的內容予以明確。《招標投標法》第九條規定,招標項目按照國家有關規定需要履行項目審批手續的,應當先履行審批手續,取得批準,但該法對于應履行審批的內容沒有規定。《條例》對此則進行了明確,指出履行審批的內容包括:招標范圍、招標方式和招標組織形式,還包括需要履行項目審批、核準手續的國有資金占控股或者主導地位的依法招標項目,因采用公開招標方式的費用占項目合同金額的比例過大需要采用邀請招標方式的,其“公開招標方式的費用占項目合同金額的比例過大”的認定由項目審批、核準部門在審批、核準項目時作出。

  二是補充了兩階段招標方式的適用條款。《條例》第三十條專門對兩階段招標方式的適用問題進行了規定,對于技術復雜或者無法精確擬定技術規格的項目,招標人可以分兩階段進行招標,并且相應明確了第一階段和第二階段的招標投標事項。

  三是規范了評標委員會的產生辦法。《招標投標法》指出,評標委員會的專家成員由招標人從國務院有關部門或者省、自治區、直轄市人民政府有關部門提供的專家名冊或者招標代理機構的專家庫內的相關專業的專家名單中確定。《條例》進一步規范為,除《招標投標法》第三十七條第三款規定的特殊招標項目外,評標委員會的專家成員應當從評標專家庫內相關專業的專家名單中以隨機抽取方式確定。與之相適應,《條例》要求“省級人民政府和國務院有關部門應當組建綜合評標專家庫”。

  四是完善了關于投訴與處理的相關規定。《招標投標法》僅在第六章附則中第六十五條規定,“投標人和其他利害關系人認為招標投標活動不符合本法有關規定的,有權向招標人提出異議或者依法向有關行政監督部門投訴”。《條例》則是單獨設“投訴與處理”章(即第五章),共用三條分別對投訴期限、投訴事項、投訴受理和投訴處理予以規定。并且,《條例》在第六章關于法律責任規定中的第八十條中指出,如果有關行政監督部門不依法履行職責,不按照規定處理投訴、不依法公告對招標投標當事人違法行為的行政處理決定,將對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

  招標投標監管責任更加明確

  招標投標風險的發生,有相當一部分是由于監管不力或監管缺位造成的。《條例》的施行,由于進一步明確了招標投標的監管責任,將有效降低因監管責任不清而導致的制度風險。

  一是明確了招標投標工作的指導和協調部門。《條例》規定,國務院發展改革部門和縣級以上地方人民政府發展改革部門,分別承擔全國招標投標工作和本行政區域招標投標工作的指導和協調職責。

  二是明確了招標投標活動的監督部門。《條例》規定,國務院發展改革部門對國家重大建設項目的工程招標投標活動實施監督檢查;國務院工業和信息化、住房城鄉建設、交通運輸、鐵道、水利、商務等部門,按照規定的職責分工對有關招標投標活動實施監督;縣級以上地方人民政府有關部門按照規定的職責分工,對招標投標活動實施監督,依法查處招標投標活動中的違法行為。

  三是明確了監督部門的監督職責。《條例》賦予監督部門的監督職責主要有:按照國家有關規定需要履行項目審批、核準手續的依法必須進行招標的項目,其招標范圍、招標方式、招標組織形式的審批、核準的監督;部分國有資金占控股或者主導地位的依法必須進行招標的項目,其“公開招標方式的費用占項目合同金額的比例是否過大”的認定責任;招標代理機構的監督管理;評標委員會成員確定方式、評標專家抽取和評標活動的監督。

  四是明確了財政部門對政府采購工程招標投標活動的監督職責。《條例》規定,財政部門依法對實行招標投標的政府采購工程建設項目的預算執行情況和政府采購政策執行情況實施監督。

  (作者系上海金融學院財稅與公共管理學院副院長)

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